Interoperabilidad tecnológica y fortalecimiento de redes.
Rainer María Hauser.
Preámbulo.
Digamos aún, que más allá de los aspectos concretos ya en marcha, consistentes en utilizar las herramientas tecnológicas de última generación para mejorar la vida de la gente a la que servimos, y que constituiría la mirada a largo plazo que nos alimenta, este comentario se sitúa en un plano de interfase, dónde confluyen lo político y lo técnico, dentro del paradigma de “réplica mejorada” que vehicula la óptica de aprender con la experiencia.
No se me escapa, ni podría, por cierto, que apuntamos directamente al centro de lo que podríamos llamar "el complejo de las torres gemelas"[2], que tiene que ver con la forma en que se toman las decisiones en el aparato del estado y de lo necesario que resulta establecer desde el inicio, que la interoperabilidad que permitiría superarlo, debe asumir, la conversación y el diálogo entre las partes con el espíritu dialógico que bien representa el entre nosotros consabido término de voluntad política. Este último -es bueno recordarlo-, se recogió en las Metas del Milenio como una indicación de “contenido” y requisito imprescindible para que pudieran ser llevadas a cabo, por el conjunto orientador significante de: visión de futuro, equipos idóneos, financiamiento adecuado y flexibilidad para enfrentar las condiciones de un mundo siempre cambiante. En efecto, cuestiones generales relativas a las orientaciones metodológicas del proceso así como su forma de aplicación, no debieran ser pasadas por alto por nosotros, aunque fuere solo como preparación hacia nuevos desafíos, entendiendo que los procesos ya se encuentran en niveles avanzados de desarrollo y que la posibilidad de corregirlos no pareciera inmediatamente a nuestro alcance.
Interoperabilidad tecnológica y fortalecimiento de redes.
El que en un país como Chile, a la cabeza de sus pares en la región[3] de acuerdo a los índices comparados actualmente en uso y que determina el lugar de los países de acuerdo a criterios de sustentabilidad democrática, desarrollo económico y mejora de la calidad de vida (dentro de los cuales se encuentra el nivel de impacto y penetración de las nuevas tecnologías de comunicación), se haya producido un fracaso tan notorio de la primera fase de implementación, de un programa de importancia mayor para los gobiernos de la concertación como el del Transantiago, tiene de que hacer reflexionar a quienes como nosotros, hacen de su oficio, la asesoría y colaboración desde lo externo-privado para el mejoramiento sustantivo de la gestión y transparencia de las políticas públicas.
En efecto este proyecto emblemático que involucraba prácticamente a cerca de un 60 por ciento de la población chilena (que es aproximadamente el porcentaje de la población de Santiago), pretendía servir de vitrina para demostrar al mundo -y por cierto sus habitantes- que nuestro país, Chile había sido capaz de llevar a cabo un exitoso proceso de reforma y modernización del estado que también, como no, se objetivaba en el ámbito tan esencial como necesario del transporte público. Para ello se invirtieron sumas de dinero sino inéditas, mas que considerables, en las etapas de concepción y diseño, se convocaron equipos multidisciplinarios de la máxima calidad y se dispuso de la capacidad para constituir equipos técnicos de excelencia, que trabajaron[4] así como del instrumental tecnológico adecuado que permitiría llevarlo a cabo.
Con este proyecto los gobiernos democráticos de la concertación iban a demostrar que en el día a día de la vida ciudadana, la ciudad más importante del país, su capital, estaría a la altura de los países desarrollados en materia de transporte público y por añadidura demostraría la calidad de las políticas públicas, entrando al bicentenario de su constitución.
En el dominio de la Protección Social, podemos encontrar ejemplos recientes que también remiten a esta problemática. Hemos visto recientemente, tanto en noticias, como entre comentaristas especializados y (complicados) personeros de la administración pública, que la aplicación de la última encuesta socioeconómica CASEN 2006 de Chile, arrojó el sorprendente resultado según el cual la comuna de Vitacura, la más rica del país, tiene un porcentaje mayor de indigentes que Pudahuel, una de las más pobres del país. Por cierto, no cabe en este espacio, ni es nuestro propósito, ir a los detalles metodológicos, que podrían explicar el por qué ello ocurrió, sino establecer los criterios generales que permitirían un ejercicio comparativo, en el sentido práctico de aprender de la experiencia. Es cierto que hay en ello de que generar reflexión en el ámbito de aplicación de herramientas de política pública. Tanto es así, que una vez conocidos los resultados que mencionamos –y visto el revuelo que se formó-, luego de varias reuniones para tratar el tema al más alto nivel gubernamental, con centros de estudio que representaran todas las corrientes políticas y académicas, las máximas autoridades a cargo (en la ocurrencia, la señora Ministra de Mideplan), junto a profesionales de organismos internacionales (CEPAL), acaban de acordar la creación de un “comité de expertos”, destinado a perfeccionar y diseñar instrumentos y metodologías para la evaluación de políticas públicas.
Críticas y cuestionamientos, afirmaciones y respuestas, se han escuchado también en las últimas semanas, acerca del origen del cambio de paradigma en protección social, el Programa Puente. Sin embargo, es cierto que aunque ellas provienen de una incomprensión de sus propósitos, aunque ello no debiera oponerse a una consideración metodológica, ya que las carencias deben ser consideradas. En efecto, el programa Puente no tenía objetivos “cuantificables”, ubicándose así al otro extremo de lo considerado en el caso de la CASEN. Con él, se buscaba en primer lugar instalar el diálogo y generar confianza acerca de los buenos propósitos del estado. Por cierto acá y por el contrario, la falta de formatos que hiciera posible procesar la gran cantidad de datos cualitativos generados por los interventores, impidió “los grandes números”, pero en un caso como en el otro, ello radica en opciones de política que sólo en determinados casos busca de discutirse exante, como sería tal vez deseable. Es así que la evaluación externa hecha por la Universidad de Chile sobre el programa Puente, indica que los resultados más importantes a los dos años de su aplicación, entre la gente de escasos recursos, fue que este sector relegado de la población, encontró que era un interlocutor social, se dio cuenta que podía hablar, adquirió –podríamos decir-, conciencia de su existencia en la sociedad. Se sabe del enorme efecto que puede tener el habla, como vehículo de adquisición de enseñanzas, sobre todo (aunque no únicamente), cuando se es escuchado. Claro que ese hablar específico al que hacemos referencia, estuvo limitado por cierto a la presencia intermitente del apoyo psicosocial, pero éste no careció de representatividad. Lo cierto es que más allá de los principios, como lo decía una encargada nacional del Puente en encuentro con Chile Solidario el año pasado, “el Puente es una enorme acumulación de diálogo”. Que dicho sea entre nosotros, no están en ninguna parte, ni podrían estarlo, a no ser que hubiéramos concebido delirantes orientaciones a lo Borges –que recordábamos recientemente-, como en el caso del “memorioso Funes” (que tardaba 24 horas en contar lo sucedido en un día), respecto al tiempo, o el cartógrafo obsesivo (que desarrolló la escala de 1:1 para tener precisión total), en lo concerniente al espacio, y hubiéramos desarrollado “dispositivos de almacenamiento total” de las visitas de los “apoyos psicosociales”... Así, podría decirse que lo que se pudo cuantificar de los diálogos, terminó siendo los “mínimos” del Chile Solidario, o el comienzo de un nuevo programa.
La interoperabilidad como estrategia comunicacional.
La calidad de una política pública depende, como sabemos, de la consideración conjunta de sus aspectos políticos, de las características institucionales, de los aspectos técnicos y por cierto de la política comunicacional -que en su sentido estricto que aquí utilizamos-, remite a que los distintos aspectos de un programa determinado no sólo deben ser conocidos por la comunidad de usuarios a los que se dirige, sino que además debe permitir establecer flujos de actualización permanente de intercambio de información pertinente entre ellos y los ejecutores del mismo. Dicho de otra manera, una política comunicacional, es parte de la estrategia, debe tener carácter sistémico y –en consecuencia-, la retroalimentación está en el corazón de su eje de acción. De esta manera, y ya en el ámbito concreto de nuestros saberes profesionales, el centro neurálgico de un programa de intervención social, debe encontrarse en aquello que concierne a la interoperabilidad.
Dos observaciones sin embargo, aparecen de rigor, habiendo llegado a este punto. La primera, de orden general, consiste en advertir que dada la importancia societal que han adquirido las comunicaciones de masas a partir de la segunda guerra mundial y con el desarrollo espectacular de los medios, primero radiales, luego televisivos y actualmente -gracias al descubrimiento del hipertexto-, con Internet, nuestras sociedades han tendido a sobre valorar el espectáculo del que son parte (siempre hay alguien que nos observa...), y así la información, se ha confundido con las noticias y las noticias con el espectáculo. En el ámbito del ejercicio político que nos interesa (fundamentalmente porque permea los resultados de los programas de servicio público que consideramos), esto se explicaría por al menos en tres dimensiones distintas: una porque el ejercicio mismo de la política pareciera llevarse a cabo en el ámbito de las noticias (que es en general dónde el público se entera de lo que ocurre), dos, porque los políticos se confunden con los personajes de la farándula (que en muchos casos los sustituyen y en los cuales se convierten y viceversa) y tres, porque desde la perspectiva de las estrategias con que se diseñan las políticas y en consonancia con lo anterior, las comunicaciones aparecen reducidas a su función de propaganda. De allí se deriva el que los encargados de comunicaciones de las distintas reparticiones e instituciones públicas, tienden en la gran mayoría de los casos a ser periodistas (o publicistas), quienes tienen por función la presentación favorable de los hechos en los cuales participan sus jefaturas y autoridades, agregando de manera subrepticia a la ya suficientemente grave situación de sesgo informativo y de la no participación objetiva de este sector de comunicaciones en los aspectos formativos de los programas, el problema de la autocomplacencia o carencia de espíritu crítico evaluativo, lo que dificulta sobremanera –cuando no hace imposible-, corregir errores sobre la marcha.
El segundo aspecto que es necesario recalcar a propósito de la interoperabilidad, es que tal como lo señala el título que hemos puesto a esta reflexión, mucho más que un asunto de intercambio de data entre máquinas (apreciación sin duda generalizada incluso al interior de los equipos técnicos del gobierno) a la que remite el concepto de acuerdo a una determinada definición de tecnología[5], la interoperabilidad tiene que ver con la capacidad de diálogo y de toma de decisiones coordinada entre los actores que conformen la red específica que aborde las tareas que en conjunto deciden realizarse.
Por otra parte también hay que establecer formas concretas y específicas de desarrollar estas estrategias de política comunicacional entre los distintos nodos jerárquicos de las redes de acuerdo a las fases que cada uno de estos programas refiere para que den cuenta de las especificidades de función de cada uno de ellos en sus diferentes momentos. Así, por ejemplo, el papel de un grupo asesor de presidencia, será más importante en la fase de concepción de un determinado programa, mientras que los ministros de las áreas convocadas serán más importantes en el proceso de diseño, y figuras político-administrativas de mayor presencia en las localidades, habrían de llevar el peso sustantivo de la gestión, mientras que la “fase” evaluación, aunque debe hacerse a todos los niveles (y en rigor requiere convertirse en una “fase transversal” permanente), debe recaer fundamentalmente en los estratos directamente operativos que tendrán a su cargo la responsabilidad de la implementación directa.
Pareciera ser que el problema fundamental radica pues, en el análisis de contexto, o “análisis situacional”, ya que cuando vamos a abordar una política pública, el punto consiste en determinar no sólo lo que debe ser corregido con la implementación de las acciones que han de conducir a los objetivos planteados, si no qué es lo que se puede corregir dadas las condiciones de contexto a las cuales nos enfrentamos. Y ello es así, porque como en todo orden de cosas, un momento nuevo no nace de la nada, sino de momentos anteriores y la construcción de un programa de protección social dirigido a la extrema pobreza, en el país que fuere, se encontrará con antecedentes históricos e institucionales sobre los cuales habría de instalarse. Si tomamos el caso de Colombia, nos daremos cuenta que la extensa red de protección social para la supresión de la pobreza que supone el plan del programa Juntos, no sólo es un esfuerzo importante de coordinación entre áreas institucionales distintas, ni supone exclusivamente la atención sobre determinado tipo de universo social, sino que también -y sobre todo-, debe instalar su accionar sobre el multifacético espectro de anteriores acciones, que de manera más o menos coordinada entre los actores entonces disponibles y de acuerdo a las orientaciones concretas de política pública que hubieren puesto entonces en marcha sus autoridades, ya había sido llevada a cabo.
En el ámbito de la administración pública, esto no es un detalle menor, porque como corrientemente ocurre en el ejercicio de introducción de las nuevas tecnologías (que es desde dónde percibimos el fenómeno) cada nueva herramienta, cada giro conceptual, cada nueva orientación de política, genera inevitablemente la manifestación de lo que ha sido llamado " fenómenos de resistencia" y que encuentra en su significado un amplio espectro de actitudes y valores que va desde el temor al cambio, hasta las formas más extremas de celo y lealtad con la labor realizada, las orientaciones realizadas y el conocimiento adquirido acerca de las herramientas hasta entonces disponibles.
Es así que dentro de las orientaciones contemporáneas de desarrollo de las políticas públicas, se ha instalado con el rigor y presencia de lo incuestionable, y como concepto especial diferenciado del proceso evaluativo, en tanto modo operativo, el de las “buenas prácticas” en gestión pública y que tal como ocurre con la medicina basada en la evidencia (tema específico sobre el que tendremos que volver), consiste en rescatar aquellos aspectos que no necesariamente estaban concebidos en el diseño original y que entonces bien pueden aparecer como accidentes, de cuya naturaleza se desconoce las causas, pero que sin embargo, se constatan como efectivamente producidos y deben ser rescatados como realidades de facto, que más allá de sus causas de origen, se convierten en resultados que han de considerarse como aportes para la buena continuidad de los procesos emprendidos.
A nadie debiera escapar que este hecho en apariencia trivial, constituye un cambio radical de óptica, por cuanto la visión mecanicista en que se apoya la tecnocracia -hasta hace muy poco, más que preponderante, única, en el mundo de la ciencia y de sus desarrollos tecnocientíficos-, era el de determinar que todo aquello que apareciera en el ejercicio de la realidad que no correspondía al diseño inicial, o bien era desechado como error, o bien se ajustaba de manera que cupiera en el. En el ámbito del desarrollo de software está nueva concepción, que recogía los principios de retroalimentación de la cibernética en el ámbito de la construcción de herramientas informáticas adecuadas, se conoció con nombre de programación extrema y ha constituido desde los años noventa, un aporte fundamental para la comprensión de procesos y de la óptica con que trabajamos[6].
Por eso señalamos con firmeza que la interoperabilidad no es un asunto tecnológico, sino que tiene que ver con el compromiso de fortalecer las redes sociales y que este compromiso debe ser establecido de acuerdo a las particulares condiciones institucionales, de conocimiento y culturales que en cada lugar se hubieran puesto al servicio de la voluntad política, tras el logro de los objetivos comunes, desde el más alto nivel y en general siguiendo un desarrollo secuencial “Top down”, es decir involucrando en primer lugar y de manera más fuerte en el proceso inicial de concepción de las líneas programáticas, el compromiso a la coordinación de las autoridades representativas de las políticas locales, para luego más adelante, en la etapa de diseño, recoger como retroalimentación una estrategia participativa “Bottom up”, es decir de abajo hacia arriba. La fase de implementación habría de permitir la correcta articulación en el ejercicio concreto, de los acuerdos establecidos por las autoridades y del reflejo de la práctica que emana de las poblaciones involucradas. De esta manera un programa de protección social sería pertinente, sustentable y lograría sus objetivos de mejorar la calidad de vida de las personas. Aún será posible concebir aspectos particulares y específicos en situaciones puntuales que deban ser tratados de acuerdo a procesos que no contemplen esta dinámica.
notas[1] Según la concepción del científico y politólogo francés Regis Debray, quien acuñó el término (1994).
[2] Las “torres gemelas” a las que nos referimos son “Babel y papel”: idiomas y voluntades ditintos y excesivo apego a las formas en que siempre se han hecho las cosas. Inmovilidad burocrática y falta de innovación.
[3] Chile viene de ser aceptado entre los 30 exclusivos países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
[4] En realidad este es el punto central: trabajaron juntos, pero de manera paralela: no hubo coordinación sustentable entre los distintos equipos. Este es un caso clásico de lo que hemos llamado “Efecto Big Bang”: cuando los proyectos empiezan, está todo concentrado, una vez que se implementan, empieza a dispararse cada una de sus líneas en su propia dirección...
[5] Tecnología, palabra griega, de acuerdo a su etimología, significa “discurso del arte” (Techne: arte; logos: discurso, palabra, comprensión, de dónde por extensión: lógica).
[6] Ver, sitio de Vision, http://www.visiion.cl/ , documentos.
